É necessário haver uma revisão conceitual na jurisprudência do TSE e dos TREs
Por ÂNGELO SOARES CASTILHOS (Especialista em Direito Constitucional pela Fundação Escola Superior do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul (FMP) e em Direito Processual Civil pelo Centro Universitário Leonardo da Vinci (UNIASSELVI). Analista Judiciário – Área Judiciária do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina (TRE-SC), atualmente removido para o Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul (TRE-RS). Chefe da Seção de Estudos Eleitorais da Escola Judiciária Eleitoral do Rio Grande do Sul (EJERS). Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político – ABRADEP – e do Instituto Gaúcho de Direito Eleitoral – IGADE).
A cobrança de valores fixados em decisões “cíveis-eleitorais” da Justiça Eleitoral, a título de multas ou de outras imposições de sanção com caráter pecuniário, é um tema bastante controverso: de um lado, um vetusto Código Eleitoral, cuja normatização revela-se, no ponto, anacrônica e insuficiente e, de outro, o CPC de 2015, o qual revigora, ainda mais, após sucessivas reformas modernizadoras do diploma processual de 1973, a sistemática da execução civil (cumprimento de sentenças e execução de títulos extrajudiciais).
Por isso, a proposta do presente artigo é analisar o art. 367 do Código Eleitoral e a necessidade de sua releitura à luz das diretrizes hodiernamente presentes na estrutura normativa, funcional e institucional do Direito Processual Civil e dos órgãos encarregados de promover a cobrança judicial de valores em favor da União. A realidade e as necessidades que caracterizavam o cenário de 1965, ano de promulgação do atual Código Eleitoral, em muito diferem-se da atualidade, mas a letra fria da lei remanesce desde então.
Há espaço e fundamentação normativa adequados, sob a égide de um atualizadíssimo CPC, para a efetivação de melhores práticas e, sobretudo, para evolução dos procedimentos adotados pela Justiça Eleitoral na cobrança dos valores constituídos sob sua jurisdição, sem que haja qualquer malferimento à legislação eleitoral. Pelo contrário, o ganho de eficiência e de efetividade da execução forçada das condenações pecuniárias impostas nos processos eleitorais será instrumento do fortalecimento da legitimidade e da normalidade das eleições (art. 14, §9º, da Constituição) e, consequentemente, do Estado Democrático de Direito.
BREVES PALAVRAS SOBRE A COMPETÊNCIA PARA O CUMPRIMENTO DE SENTENÇA NA JUSTIÇA ELEITORAL
Na Justiça Eleitoral, qual o juízo competente para cumprimento de suas sentenças?
Segundo ELAINE HARZHEIM MACEDO(1), na ausência de regramento próprio que confira, expressamente, as atividades executórias para uma determinada instância da Justiça Eleitoral, deve ser aplicado o art. 516, I e II, da lei processual, que firma o processamento nos tribunais (nas causas de sua competência originária) ou no juízo que decidiu a causa no primeiro grau de jurisdição. Ela defende, com grande acerto e aguçada perspicácia, que a regra de competência do CPC deve ser conjugada com as disposições relativas aos feitos eleitorais – arts. 22, I, a, 29, I, a, e 35, V, VIII e XII, todos do Código Eleitoral.
Portanto, seguindo-se a lógica presente na determinação das competências estabelecidas pela legislação eleitoral (notadamente o Código Eleitoral, a LC n. 64/90 e a Lei n. 9.504/97), o cumprimento de sentença competirá ao próprio juízo prolator da decisão que impôs a multa, a sanção pecuniária, o dever de restituição ao erário ou outra obrigação que constitua dever de despender valores em favor da União.
BREVES PALAVRAS SOBRE A EXECUÇÃO FISCAL
Como pode ser depreendido dos arts. 1º e 2º da Lei n. 6.830/80 e do art. 39 da Lei n. 4.320/64, leis de regência da definição de dívida ativa, elas, em nenhum momento, elencam ou abrem espaço para que sejam compreendidos entre os valores sujeitos à cobrança, pelo rito especial destinado à Fazenda Pública, aqueles provenientes de decisões judiciais. Sempre há a pressuposição de que tais valores advenham da atuação administrativa do poder público, por isso a necessidade de instauração de um procedimento de controle da legalidade, para apuração da liquidez e da certeza do crédito a ser cobrado pelo procedimento próprio da execução fiscal (art. 2º, § 3º, da Lei n. 6.380/80).
Como exceção à regra geral de que os créditos da Fazenda Pública advêm da atuação na esfera administrativa, têm-se as multas oriundas de sentença criminal passada em julgado, as quais, por expressa opção do legislador, foram submetidas ao rito executivo fiscal, conforme determina o art. 51 do Código Penal. Com base nesta determinação legal, o Superior Tribunal de Justiça editou sua Súmula n. 521, na qual a expressão “sentença condenatória” não pode ser lida em seu sentido processualista civil, mas sim penal: “A legitimidade para a execução fiscal de multa pendente de pagamento imposta em sentença condenatória é exclusiva da Procuradoria da Fazenda Pública.”
A COBRANÇA DE VALORES ORIUNDOS DE DECISÕES DA JUSTIÇA ELEITORAL
O Código Eleitoral, ainda em redação original no ponto, determina que a cobrança judicial de qualquer multa siga o rito utilizado para a dívida ativa da Fazenda Pública:
Art. 367. A imposição e a cobrança de qualquer multa, salvo no caso das condenações criminais, obedecerão às seguintes normas:
[…]
III – Se o eleitor não satisfizer o pagamento no prazo de 30 (trinta) dias, será considerada dívida líquida e certa, para efeito de cobrança mediante executivo fiscal, a que fôr inscrita em livro próprio no Cartório Eleitoral;
IV – A cobrança judicial da dívida será feita por ação executiva na forma prevista para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, correndo a ação perante os juízos eleitorais;
[…]
§ 1º As multas aplicadas pelos Tribunais Eleitorais serão consideradas líquidas e certas, para efeito de cobrança mediante executivo fiscal desde que inscritas em livro próprio na Secretaria do Tribunal competente. (Incluído pela Lei nº 4.961, de 4.5.1966)
No entanto, poucos na doutrina e na jurisprudência pátrias levam em consideração que, dentre as 92 referências à expressão “multa” no Código Eleitoral que aparecem antes do art. 367, em apenas seis vezes ela é utilizada em dispositivos que digam respeito à esfera jurisdicional, todas em seu “Título III – Dos Recursos”. As demais menções dizem respeito à função administrativa da Justiça Eleitoral (cerca de 24 vezes) e à tutela penal das eleições (cerca de 60 vezes, sempre na fixação de penas em “dias-multa”). Ou seja, o legislador de 1965, ao realizar sua escolha pelo rito executivo fiscal, o fez em vistas a cobrança de valores oriundos preponderantemente de multas administrativas, em sua maioria impostas a eleitores e a mesários. Portanto, através de contextualização histórica, funcional e normativa (as multas decorrentes de condenações em processos eleitorais foram criadas anos depois), tal regra fazia sentido.
Ora, a legislação eleitoral evoluiu em normas extravagantes ao Código Eleitoral, tais como a Lei das Eleições (Lei n. 9.504/97), a Lei da Ficha Limpa (ou Lei das Inelegibilidades – LC n. 64/90) e a Lei dos Partidos Políticos (Lei n. 9.096/95), de modo que restou, no ponto, a anacrônica previsão. O CPC, como centro da normatividade processual do ordenamento jurídico brasileiro e norma mais recente, informa que as decisões judiciais são títulos executivos judiciais (art. 515 do CPC), não devendo, pois, serem submetidas a procedimento administrativo de controle da legalidade.
No entanto, ainda vige, perante o TSE, a Resolução n. 21.975/2004, que prevê a adoção do rito da Lei n. 6.830/80 à cobrança das multas previstas nas leis eleitorais. Na mesma linha, em recente manifestação do Plenário, a Corte Superior editou a Súmula n. 68, que afirma: “A União é parte legítima para requerer a execução de astreintes, fixada por descumprimento de ordem judicial no âmbito da Justiça Eleitoral.”
A doutrina eleitoralista, de uma maneira geral, apenas reproduz os mandamentos contidos no ato regulamentar do TSE, referindo a necessidade de inscrição nos livros cartorários da Justiça Eleitoral e no envio dos subsídios documentais à Procuradoria da Fazenda Nacional, para fins de ajuizamento de ação de execução fiscal.(2)
Respeitosamente, há de divergir-se de tais conclusões. Isso porque o quadro histórico-normativo disponível informa que, em perspectiva sequencial da atuação legislativa, que a opção do Código Eleitoral pela cobrança judicial da dívida através de ação executiva na forma prevista para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública (art. 367, IV) foi realizada em 1965, quando a imposição de multas era, basicamente, oriunda da esfera administrativa da Justiça Eleitoral, quando as condenações pecuniárias previstas nas ações eleitorais típicas não existiam, quando vigente o CPC de 1939 e quando sequer existia a atual Lei de Execução Fiscal. É inevitável que haja um novo olhar sobre a questão.
A CONSULTA N. 116-75.2015.6.00.0000, JULGADA PELO TSE
A execução civil, quando tramita perante a Justiça Eleitoral, tem o objetivo de buscar valores devidos ao poder público por candidatos, eleitores e partidos políticos (também, até as Eleições 2014, por pessoas jurídicas e, até as Eleições 2018, por coligações). Por isso, devem preponderar, na determinação da modalidade executiva a ser adotada pela União em relação aos valores oriundos de provimentos “cíveis-eleitorais” da Justiça Eleitoral, a forma que melhor atenda à eficiência da cobrança (art. 37, caput, da Constituição), o que, como já afirmado, garantirá a legitimidade e a normalidade das disputas eletivas (art. 14, § 9º, da Constituição).
Desse modo, há de ser saudada a orientação publicizada de forma mais contundente a partir da Consulta n. 116-75.2015.6.00.0000, julgada pelo TSE sob a seguinte ementa:
“CONSULTA RECEBIDA COMO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS DA UNIÃO DECORRENTES DE DESAPROVAÇÃO DE CONTAS PARTIDÁRIAS. ILEGITIMIDADE DA PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL. CARÁTER JURISDICIONAL DO PROCESSO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PROCEDIMENTO. ART. 61 DA RESOLUÇÃO-TSE Nº 23.464/2015. COMPETÊNCIA DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. MATÉRIA DEVIDAMENTE REGULAMENTADA.
1. Consulta feita pelo TRE, recebida como processo administrativo devido à relevância da matéria.
2. À época dos fatos, as regras que regiam os procedimentos atinentes ao recolhimento de recursos oriundos de fonte vedada ou de origem não identificada, decorrentes da desaprovação de contas partidárias, encontravam-se dispostas na Res.-TSE nº 23.432/2014 – editada por esta Corte Superior para regulamentar a matéria após a alteração promovida pela Lei nº 12.034/2009, a qual acrescentou o § 6º ao art. 37 da Lei nº 9.096/95, conferindo caráter jurisdicional aos procedimentos de prestação de contas.
3. Atualmente, tais regras encontram-se dispostas na Res.-TSE nº 23.464, de 17, de dezembro de 2015.
4. O entendimento insculpido na Res.-TSE nº 23.126/2009, que dava aos referidos recursos o tratamento destinado a multas eleitorais, cuja competência para cobrança mediante execução fiscal é da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, foi superado pela nova regulamentação em comento.
5. O recebimento direto ou indireto de recursos nas condições acima delineadas implicará ao órgão partidário o recolhimento do montante irregular ao Tesouro Nacional, mediante Guia de Recolhimento da União (GRU), e, não havendo o devido recolhimento, a execução do julgado será da competência da Advocacia-Geral da União.”
(Consulta nº 11675, Acórdão, Relator(a) Min. Maria Thereza de Assis Moura, Publicação: DJE – Diário de justiça eletrônico, Tomo 45, Data 07/03/2016, Página 52)
Tal entendimento, válido somente para as demandas de cumprimento de sentença que visem a executar valores apurados em sede de prestação de contas, seja de campanha, seja de exercício financeiro de partido político, segue plenamente aplicável, constando da Resolução TSE n. 23.553/2017, que trata das prestações de contas das campanhas eleitorais de 2018 (arts. 33, 34 e 82) e da Resolução TSE n. 23.546/2017, que dispõe sobre as prestações de contas anuais dos partidos políticos (art. 61).
Portanto, em relação à cobrança de valores devidos ao erário após o exame de prestações de contas, a jurisprudência do TSE andou corretamente, percebendo que decisões judiciais não podem ser submetidas ao rito da execução fiscal, destinado unicamente a dívidas documentadas por outros meios pela Administração Pública.
A PROPOSTA DE MODERNIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE COBRANÇA JUNTO À JUSTIÇA ELEITORAL: ADOÇÃO IRRESTRITA DO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA ÀS CAUSAS “CÍVEIS-ELEITORAIS”
Na Consulta n. 116-75.2015.6.00.0000, a Relatora, Ministra Maria Thereza de Assis Moura, trata, em obiter dictum, de ponto nevrálgico acerca da questão do cumprimento de sentença na Justiça Eleitoral: o caráter jurisdicional dos procedimentos de prestação de contas, conferido pela Lei n. 12.034/2009.
É justamente aqui que se encontra o mais relevante argumento para que as execuções dos julgados da Justiça especializada sejam procedidas mediante cumprimento de sentença: o caráter jurisdicional de tais decisões! Ora, se o fundamento é válido para as ações de prestação de contas, igualmente deverá sê-lo para os demais processos que encerram prestação jurisdicional eleitoral, excetuadas as multas criminais.
Por isso, mais uma vez traz-se à colação precioso ensinamento de ELAINE HARZHEIM MACEDO, que defende a extensão do tratamento dado às prestações de contas para todas as demais ações eleitorais:
“Contudo, o que ficou definido no processo administrativo ora referido diz respeito às ações de prestação de contas, não resolvendo situações outras, como antes arrolado, onde também se constata decisões de cunho condenatório proferidas em sede de processo jurisdicional, cujo tratamento impõe-se seja o mesmo, isto é, cumprimento de sentença promovida pela Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 513 e seguintes do CPC/2015.
A primeira hipótese é aquela em que, em sede de representação promovida contra o doador que extrapolou o seu limite de doação, for ele condenado a devolver aos cofres públicos multa no valor de cinco a dez vezes a quantia do excesso. Os mesmos fundamentos veiculados na decisão do TSE ajustam-se como uma luva a essa hipótese e a outras, previstas na Lei n. 9.504/97.
Assim, igual orientação deve ser adotada no caso de decisões judiciais condenando o partido e/ou o candidato ao pagamento de sanção pecuniária (multa) por desrespeito às regras da propaganda eleitoral, como alhures mencionado (art. 36, § 3º, art. 37, § 1º); por captação ilícita de sufrágio, conforme art. 41-A; ainda por propaganda eleitoral irregular na imprensa, conforme art. 43, § 2º; no caso de emissoras de rádio e televisão, que descumprirem os limites impostos, segundo art. 45, § 2º; no capítulo das condutas vedadas, à luz do art. 76, § 4º, dispositivos esses do mesmo diploma legal, a Lei das Eleições.”(3)
Mais uma vez, insiste-se: a adoção do rito do cumprimento de sentenças para todas as hipóteses de execução civil oriundas de decisões “cíveis-eleitorais”, as quais são líquidas e certas por força de lei (art. 367, § 1º, do Código Eleitoral), acarretará enormes ganhos de eficiência dos serviços jurisdicionais e de efetividade das decisões judiciais, a partir do que a concretização dos ideais de legitimidade e de normalidade das eleições, previstos no art. 14, § 9º, da Constituição, será ainda mais substancial. Com isso, o fortalecimento do Estado Democrático de Direito será decorrência direta, pois o êxito na cobrança de valores devidos, por exemplo, por candidatos que cometam ilícitos eleitorais será fator de inibição de novos ilícitos, tanto em relação ao próprio condenado (prevenção específica), quanto em relação a futuros candidatos na mesma circunscrição (prevenção geral).
CONCLUSÃO
Ao final do presente estudo, é inevitável concluir-se que é necessário haver uma revisão conceitual na jurisprudência do TSE e, via de consequência, também nos TREs, uniformizando-se o tratamento conferido às execuções civis decorrentes de títulos executivos judiciais proferidos pela própria Justiça Eleitoral (art. 515, I, do CPC, c/c art. 367, § 1º, do Código Eleitoral). Isso porque não é possível, de um lado, que as decisões emanadas em ações de prestação de contas, com caráter jurisdicional, sejam objeto de cumprimento de sentença, enquanto, de outra banda, todas as demais decisões, igualmente judiciais, exaradas nas ações eleitorais sejam submetidas ao rito executivo fiscal.
A ciência jurídica do Direito Processual é única, ou seja, as bases de toda processualidade, seja ela administrativa, cível, eleitoral, penal, militar ou trabalhista, possui uma lógica uniforme e dialógica, na qual, eventualmente, as regras diferem-se pelas peculiaridades de cada ramo, mas os princípios fundamentais são compartilhados. Por isso, não é possível que uma sentença judiciária, emanada por Juízo Eleitoral competente, seja tratada como multa administrativamente imposta e obedeça ao rito das execuções fiscais: há uma incompatibilidade sistêmica (art. 2º, parágrafo único, da Resolução TSE n. 23.478/2016, a contrario sensu) entre a legislação eleitoral e a Lei n. 6.830/80 a não recomendar, por completo, tal prática. Com extrema propriedade, ELPÍDIO DONIZETTI é categórico: “Qualquer que seja a execução, deve ser lastreada por um título executivo, judicial ou extrajudicial. Sem o título previsto em lei, formalmente válido, a execução é nula. O título que lastreia a execução fiscal é formado sem interferência da jurisdição; é, portanto, título extrajudicial (art. 784, IX).”(4)
Portanto, a leitura do art. 367, IV, do Código Eleitoral não pode ser feita de forma literal e açodada, pois ele carece de uma aprofundada reflexão para enquadrar corretamente a cobrança dos valores devidos à União em razão de multas e de outras condenações pecuniárias de caráter “cível-eleitoral” fixadas por sentenças da Justiça Eleitoral. Se, onde está escrito Promotor de Justiça designado pelo Procurador Regional Eleitoral (inciso V), deve ser lido Advogado da União ou Procurador da Fazenda Nacional, também a expressão ação executiva na forma prevista para a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública (inciso IV) pode ser ressignificada, a fim de que remeta ao cumprimento de sentença, que é forma legal e legítima pela qual o erário exige valores líquidos e certos que lhe são devidos, porém em razão de decreto judicial. Esta é a lição de CARLOS MAXIMILIANO:
“O Direito progride sem se alterarem os textos; desenvolve-se por meio da interpretação, e do preenchimento das lacunas autorizado pelo art. 3º da Introdução do Código Civil brasileiro, semelhante ao 4º do Código francês. Aceitam os mestres da Hermenêutica, inclusive os próprios tradicionalistas adiantados, tudo o que é possível encasar na letra do dispositivo, sob o fundamento de que o legislador assim determinaria se lhe ocorresse a hipótese hodierna, ou ele redigisse normas no momento atual; fornecem espírito novo à lei velha; atribuem às expressões antigas um sentido compatível com as ideias contemporâneas.”(5)
Assim sendo, como pôde ser depreendido no presente trabalho, a correção de rumo sobre a questão do cumprimento de sentenças na Justiça Eleitoral encontra solução na hermenêutica mais clássica: atualizar-se a norma sem alterar-se o texto da lei.
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(1) MACEDO, Elaine Harzheim. Cruzando a Ponte: Condenações Pecunárias no Processo Judicial Eleitoral e suas Perspectivas a partir do CPC de 2015. In GOMES DA COSTA, Daniel Castro; ROLLEMBERG, Gabriela; KUFA, Karina; CARVALHO NETO, Tarcisio Vieira [org.]. Tópicos Avançados de Direito Processual Eleitoral. Arraes: Belo Horizonte, 2018, pp. 187-209, p. 207. No mesmo sentido, JOSÉ JAIRO GOMES: “O cumprimento da decisão judicial que impõe multa pode ser dividido em duas etapas. A primeira se dá nos próprios autos do processo de conhecimento, ocorrendo na sequência do trânsito em julgado da decisão que julgou procedente o pedido formulado na petição inicial. O cumprimento se dá perante: 1) os tribunais, nas causas de sua competência originária; 2) o juízo que decidiu a causa no primeiro grau de jurisdição (vide, por analogia, o art. 516 do CPC).” (GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016, p. 856.)
(2) Por exemplo: ESMERALDO, Elmana Viana Lucena. Processo Eleitoral – Sistematização das Ações Eleitorais. 3. ed. Leme: J. H. Mizuno, 2016., pp. 526-527; GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016, pp. 856-857.
(3) Op. cit., p. 206.
(4) DONIZETTI, Elpídio. Curso Didático de Direito Processual Civil. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2019, pp. 1189-1190.
(5) SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira dos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. 21. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017, p. 152.
Foto: Arquivo pessoal
